Sửa đổi Luật KH&CN năm 2013: Chính sách quản lý tài chính đối với cơ chế quỹ khoa học

Năm 2018, Quỹ Đổi mới sáng tạo Vingroup (VINIF) của tập đoàn Vingroup ra đời như một cơn gió lạ trong cộng đồng KH&CN Việt Nam. Gần như đây là lần đầu tiên ở Việt Nam có một quỹ tư nhân đầu tư cho khoa học cơ bản, “cạnh tranh” với các cơ quan tài trợ cho nghiên cứu của nhà nước. Tuy còn phải chờ thời gian để đánh giá được tác động và ảnh hưởng thực sự của VINIF với KH&CN Việt Nam thông qua các đề tài do họ tài trợ nhưng rõ ràng, việc có thêm một nguồn lực đầu tư từ xã hội đối với KH&CN, đặc biệt là khoa học cơ bản, cũng giúp cho nhiều nhà khoa học Việt Nam có thêm kinh phí theo đuổi các ý tưởng khoa học, hoặc thậm chí là phát triển kết quả nghiên cứu thành công nghệ. Theo công bố vào tháng 7/2023, sau năm năm vận hành, VINIF đã dành được 750 tỷ đồng tài trợ cho 110 dự án nghiên cứu KH&CN và văn hóa lịch sử, 1.150 học bổng thạc sĩ, tiến sĩ, sau tiến sĩ và tổ chức trên 130 hội thảo quốc tế, bài giảng đại chúng...

Trước những kết quả của VINIF, không ít người cho rằng sự ra đời của quỹ đầu tư cho khoa học này là một sáng kiến của Tập đoàn Vingroup. Thực ra việc thành lập quỹ khoa học đã có quy định trong Luật KH&CN năm 2000, Luật KH&CN năm 2013 và vẫn được giới khoa học nhắc đến với một khái niệm ngắn gọn – cơ chế quỹ. Đây là một khái niệm mới mẻ về đầu tư cho khoa học ở Việt Nam nhưng lại vô cùng quen thuộc với các nền khoa học tiên tiến. “Cơ chế quỹ trong hoạt động KH&CN, nói một cách nôm na, là ‘tiền chờ đề tài’ thay vì tình trạng ‘đề tài chờ tiền’ bởi kinh phí đầu tư cho khoa học phải được giải ngân theo tiến độ nhiệm vụ nghiên cứu, được bố trí ngay từ đầu năm tài chính theo mức vốn điều lệ quỹ, khi nhà khoa học có nhiệm vụ nghiên cứu được phê duyệt thì cấp kinh phí thực hiện kịp thời. Khi không sử dụng hết, kinh phí sẽ được tự động chuyển nguồn sang năm sau”, TS. Nguyễn Quân, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN, Trưởng ban soạn thảo Luật KH&CN 2013.

Từ một cơ chế tài chính mới

Được quy định từ điều 37 đến điều 41 của Luật KH&CN năm 2000 và từ điều 39 đến điều 63 của Luật KH&CN năm 2013, cơ chế quỹ đã mở ra “đường chạy” pháp lý cho sự hình thành của các tổ chức quỹ tài trợ cho KH&CN của công lập, tư nhân, bao gồm các quỹ KH&CN quốc gia; quỹ phát triển KH&CN của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quỹ phát triển KH&CN của tổ chức, cá nhân; quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp…

Sự đa dạng của các loại hình quỹ đầu tư và tài trợ cho các hoạt động KH&CN được hứa hẹn đem lại rất nhiều cơ hội tìm nguồn kinh phí cho các đề tài, nhiệm vụ KH&CN khác nhau của các nhà khoa học và các tổ chức KH&CN mà trong đó, VINIF là một nguồn hấp dẫn và góp phần đa dạng hóa các nguồn lực sẵn có. “Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân thành lập quỹ phát triển KH&CN theo quy định của pháp luật. Quỹ phát triển KH&CN của tổ chức, cá nhân là tổ chức hoạt động phi lợi nhuận để tài trợ không hoàn lại, cho vay với lãi suất thấp hoặc không lấy lãi, bảo lãnh vốn vay phục vụ yêu cầu phát triển KH&CN của tổ chức, cá nhân”, nội dung của điều 62 cho thấy một tư duy cởi mở và một tinh thần khuyến khích các cá nhân và tổ chức tư nhân dành thêm nguồn lực đầu tư cho KH&CN giống như cách nhiều cá nhân và tổ chức quốc tế đã triển khai.
 

Có phải ngay từ thời điểm đầu, khái niệm quản lý mới đã được nhà quản lý các cấp chấp nhận? phải chăng tinh thần cởi mở và học hỏi các cơ chế quản lý mới ấy của ngành KH&CN đã nhận được sự ủng hộ của nhà quản lý các cấp Trung ương, bộ, ngành? “Không, chúng tôi đã phải kiên trì thuyết phục mới có thể đưa được cơ chế quỹ vào một dòng trong nghị quyết của Đảng là mở rộng áp dụng cơ chế quỹ vào phát triển KH&CN để quản lý các nhiệm vụ KH&CN”, TS. Nguyễn Quân kể lại.

Đó là một bước chuyển đổi tư duy trong đầu tư cho khoa học, đoạn tuyệt với thứ tư duy cũ, coi KH&CN giống như những lĩnh vực khác, ví dụ như xây dựng, cầu đường nên “đều phải làm dự toán và chờ phê duyệt từ năm trước tới năm sau mới có kinh phí”, một nhà khoa học ở Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam nhớ lại cơ chế quản lý “truyền thống” ở Việt Nam, hoàn toàn đối lập với các quốc gia tiên tiến.

Mặt khác, cơ chế quỹ còn có điểm mới là cho phép nhà khoa học quyết toán một lần khi kết thúc hợp đồng nghiên cứu, thay vì quyết toán vào tháng 12 hằng năm. “Cơ chế kiểu cũ khiến các nhà khoa học cứ phải cuống lên chạy quyết toán vào cuối năm. Mà không quyết toán được thì năm sau không cấp tiền. Vô cùng khổ!”, TS. Nguyễn Quân chia sẻ lý do vì sao ông dành nhiều thời gian và công sức thuyết phục nhà quản lý các cấp để cơ chế quỹ được chấp nhận. “Chúng tôi đề xuất cơ chế quỹ là quyết toán một lần khi thanh lý hợp đồng. Năm ấy tiền chưa tiêu hết thì chuyển năm sau. Hết năm năm thì nghiệm thu quyết toán một lần thôi”.

Theo cách như vậy, một cơ chế trong mơ khi cho phép nhà khoa học “chỉ quyết toán một lần khi kết thúc nhiệm vụ, khi thanh lý được hợp đồng. Trong thời gian thực hiện đề tài, nếu chưa tiêu hết tiền thì tự động chuyển vào năm sau cho đến hết thời gian, khi hết hạn hợp đồng thì nghiệm thu. Và nghiệm thu xong rồi, thanh lý hợp đồng rồi mới quyết toán”, đã xuất hiện ở Việt Nam.

Khi được đặt câu hỏi “vì sao cơ chế quỹ đã được đưa vào Luật KH&CN năm 2000 nhưng phải đến Luật KH&CN năm 2013 mới có ‘đường chạy’ triển khai cơ chế quỹ?”, TS. Nguyễn Quân cho biết “Vào năm 2000, ngành KH&CN đã nêu vấn đề về mặt nguyên tắc, nghĩa là nhà nước cho phép thành lập quỹ để tài trợ cho khoa học, cả ở lĩnh vực công lẫn lĩnh vực tư. Tuy nhiên việc các quỹ đó hoạt động như thế nào thì trong luật chưa chi tiết hóa được”.

Với một cơ chế đầu tư cho khoa học mới mẻ, ngay cả các nhà quản lý khoa học cũng chưa biết rõ là cần vận hành như thế nào cho hiệu quả, cách thức tài trợ và giám sát như thế nào để tránh hoặc hạn chế nguy cơ rủi ro, thất bại? Đó là con đường để các nhà quản lý Bộ KH&CN cùng các nhà quản lý bộ, ngành liên quan cùng nhau bàn thảo, học hỏi kinh nghiệm quốc tế và xây dựng các nghị định và thông tư hướng dẫn. “Thời gian đầu, Quỹ quá mới mẻ nên gặp nhiều khó khăn. Nếu không có sự ủng hộ của lãnh đạo Bộ KH&CN, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ… thì rất khó ra được mô hình của Quỹ, dù rằng các nhà khoa học nói rằng mô hình rất là tân tiến, minh bạch”, giáo sư Hoàng Văn Phong, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN thời kỳ 2002-2011, đánh giá trong hội nghị kỷ niệm 20 năm thành lập NAFOSTED.

Do đó, từ chỗ đặt dấu hỏi, cơ chế quỹ đã được hiện thực hóa và thí điểm ở Quỹ NAFOSTED. “Sau này mọi người thấy NAFOSTED quá tốt, không chỉ các nhà khoa học cơ bản mà các nhà khoa học định hướng ứng dụng cũng nộp hồ sơ vào quỹ. Vì thế quỹ mới mở rộng phạm vi hoạt động của mình, ban đầu chỉ tài trợ cho nghiên cứu cơ bản, sau tài trợ cho cả nghiên cứu cơ bản định hướng ứng dụng, thậm chí một số đề tài ứng dụng cũng được quỹ tài trợ. Những người làm nghiên cứu ứng dụng, người ta cũng thấy cơ chế quỹ tốt hơn và người ta cảm thấy đủ năng lực để làm với quỹ thì người ta nộp hồ sơ vào quỹ xét duyệt bình thường”, TS. Nguyễn Quân nói.

Sự thành công của NAFOSTED đã dẫn đường cho việc thành lập hàng loạt quỹ khác ở Việt Nam, từ quỹ nhà nước đến quỹ tư nhân, từ quỹ của các địa phương đến các tập đoàn, công ty…
 

Thành công không thể mở rộng

Với sự linh hoạt như vậy, cơ chế quỹ là một cơ chế vô cùng quan trọng trong trụ cột tài chính cho KH&CN và được kỳ vọng sẽ đem lại những thay đổi ngoạn mục cho khoa học Việt Nam.

Tuy nhiên, cho đến nay, sau hai hơn thập niên tồn tại của cơ chế quỹ thì câu chuyện thành công của NAFOSTED, một tổ chức tài trợ cho khoa học của nhà nước hay VINIF, một tổ chức tài trợ cho khoa học của một tập đoàn tư nhân, chỉ là hai trường hợp hiếm hoi ở Việt Nam. Ngoài ra, gần như không có ngoại lệ nào cho các tổ chức tài trợ cho khoa học theo cơ chế quỹ.

Rõ ràng, dù rất nhiều hứa hẹn với tinh thần hội nhập như các nền khoa học tiên tiến, cơ chế quỹ không trở thành cây đũa thần tạo ra sự chuyển đổi cho khoa học, ngược lại, cơ chế ấy đã khiến các nhà khoa học và các nhà quản lý từ cấp địa phương đến Trung ương, từ công ty tư nhân đến công ty nhà nước đều phải lúng túng. Thậm chí, tại phiên họp chất vấn kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XV, đại biểu Trần Kim Yến của đoàn đại biểu Quốc hội TP. Hồ Chí Minh đã nêu nỗi băn khoăn hộ các nhà khoa học: làm sao để cắt giảm thủ tục hành chính, hóa đơn và chứng từ thanh quyết toán để hỗ trợ nhà khoa học thực hiện các đề tài do ngân sách nhà nước tài trợ?

Câu hỏi của đại biểu Trần Kim Yến chỉ là một phần trong số đó song chạm đến một khó khăn cốt lõi trong chính sách đầu tư cho khoa học mà cơ chế quỹ chưa thể chạm tới: sau hơn hai thập niên thì cơ chế quỹ mới chỉ được áp dụng “thí điểm” ở Quỹ NAFOSTED, tổ chức đầu tư cho khoa học cơ bản, mà chưa thể lan tỏa đến các chương trình tài trợ cho KH&CN từ ngân sách nhà nước khác.

Do cơ chế quỹ được áp dụng trên thực tế ở nhiều dạng quỹ khác nhau nên khó khăn các tổ chức này gặp phải cũng muôn hình vạn trạng. Đại biểu Dương Minh Ánh của đoàn ĐBQH Hà Nội cũng phản ánh sự tồn tại này ở quỹ KH&CN của doanh nghiệp, nơi được phép trích lập quỹ từ nguồn tiền trước thuế. Có một thực tại là ở các doanh nghiệp trích lập quỹ, sau gần 10 năm thành lập nhưng vẫn ở tình trạng thiếu tiền chi cho R&D một cách thực chất trong khi tồn đọng trong quỹ đến hàng chục nghìn tỷ đồng mà không thể tiêu đúng được.
 

Theo phân tích của bà Dương Minh Ánh, cơ cấu chi của các quỹ dạng này hết sức bất hợp lý khi không nội dung chi cho phát triển công nghệ chỉ chiếm 14,5%. Vừa khó tiêu lại vừa vướng phải quy định là nếu chi không hết sẽ phải trừ thuế. Theo điều 17 Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp 2008, trong thời hạn năm năm, kể từ khi trích lập, nếu quỹ không được sử dụng hoặc sử dụng không hết 70% hoặc sử dụng không đúng mục đích thì doanh nghiệp phải nộp ngân sách nhà nước phần thuế thu nhập doanh nghiệp tính trên khoản thu nhập đã trích lập và phần lãi phát sinh từ số thuế thu nhập doanh nghiệp đó. Đây là lý do giải thích tại sao doanh nghiệp đều không mặn mà với việc trích lập và sử dụng quỹ.

Việc khó giải ngân và chậm trong phê duyệt các khoản chi cho phát triển công nghệ của các quỹ khiến cho dẫn đến một hệ lụy khác, đó là khó huy động được các nguồn lực sẵn có trong xã hội, nằm ngoài ngân sách nhà nước chi cho KH&CN và do đó, làm chậm quá trình áp dụng các tiến bộ khoa học, kỹ thuật vào thực tiễn đời sống trong khi đời sống lại cần vô vàn loại công nghệ mới, sản phẩm mới, đại biểu Phạm Văn Hòa của đoàn ĐBQG Đồng Tháp phân tích.

Điều này khiến nhiều câu hỏi khác đặt ra: tại sao cơ chế quỹ lại không thể phát huy thế mạnh của mình? có phải có quá nhiều rào cản trong quá trình triển khai cơ chế quỹ? và nếu như vậy thì phải làm gì để tháo gỡ hiệu quả những phức tạp đó?

Tình trạng này, không ngờ, đã tác động ngược trở lại mô hình “thiểu số” NAFOSTED khiến cho việc vận hành các chương trình tài trợ trở nên khó khăn rất nhiều, khi buộc phải tuân thủ rất nhiều quy định chặt chẽ. Đó là lý do mà một phó giáo sư ở ĐHQGHN, từng thực hiện đề tài nghiên cứu do NAFOSTED tài trợ và cả đề tài do VINIF tài trợ, đã cho biết, “nếu làm đề tài do tư nhân, ví dụ như Quỹ VINIF tài trợ thì nhà khoa học rất nhàn nhã, bởi yêu cầu về thủ tục giấy tờ rất đơn giản, việc thay thế vật tư hóa chất so với hồ sơ đề xuất ban đầu cũng rất nhanh gọn. Tuy nhiên, nếu làm đề tài với kinh phí từ ngân sách nhà nước thì không những kinh phí về rất chậm, mà còn đòi hỏi nhiều thủ tục giấy tờ khác nhau khi quyết toán. Đặc biệt, nếu thay đổi phương pháp tiếp cận do nhiều nguyên nhân thì việc thay đổi hóa chất vật tư rất vất vả và liên quan đến thủ tục đấu thầu với nhiều rắc rối”.

Những vướng mắc trong thực thi cơ chế quỹ của Bộ KH&CN cũng nhận được sự chia sẻ của một số bộ, ngành khác. Tại cuộc họp giữa Phó Thủ tướng Trần Lưu Quang với Bộ KH&CN vào tháng 7/2023, Thứ trưởng Bộ KH&ĐT Trần Duy Đông cũng đề cập đến tình trạng này “Các tập đoàn, tổng công ty có phản ánh Quỹ KH&CN tại doanh nghiệp giải ngân rất chậm do thủ tục rất phức tạp và chưa giao tính chủ động cho doanh nghiệp”.

Vậy lời giải của cơ chế quỹ là gì? Trong cuộc họp lấy ý kiến về sửa đổi Luật KH&CN năm 2013 do Bộ KH&CN, Ủy ban KH&CN và Môi trường của Quốc hội đồng tổ chức vào đầu tháng 8/2024, PGS. TS Lê Bộ Lĩnh, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban KH&CN và Môi trường Quốc hội, sau khi đặt câu hỏi “tại sao lần trước có cơ chế quỹ rồi mà sao không ra được?” đã đề xuất giải pháp “Cần có những chương trình đặc biệt mà nguồn lực đầu tư năm ngoài con số 2% tổng chi ngân sách của ngành KH&CN, cần có cơ chế quỹ [Bộ KH&CN] cần phải có những văn bản hướng dẫn để làm cho nó rõ hơn việc vận hành cơ chế này”.

Vì vậy, trách nhiệm đề xuất những giải pháp cho cơ chế quỹ một lần nữa được đặt lên vai Bộ KH&CN.